被“整合”的疾控中心

4月22日,在沈阳市疾病预防控制中心(以下简称“沈阳市疾控中心”) 大门外,停靠着一辆急救车,正待命准备随时出发执行任务。 不过,《等深线》(ID:depthpaper) 记者注意到,与沈阳市疾控中心牌匾并立的,还有一块“沈阳市卫生健康服务与行政执法中心”牌匾。或许不久之后,它将被摘除,这间大院也将再次完全回归市疾控中心。 挂两块牌子,是上一轮改革的产物。2

4月22日,在沈阳市疾病预防控制中心(以下简称“沈阳市疾控中心”)大门外,停靠着一辆急救车,正待命准备随时出发执行任务。

不过,《等深线》(ID:depthpaper)记者注意到,与沈阳市疾控中心牌匾并立的,还有一块“沈阳市卫生健康服务与行政执法中心”牌匾。或许不久之后,它将被摘除,这间大院也将再次完全回归市疾控中心。

挂两块牌子,是上一轮改革的产物。2018年7月,辽宁对事业单位进行改革,保留省级疾控中心,在省级以下,除个别城市外,均将市疾控中心与其他卫生健康相关单位进行整合成为一个“大中心”。

虽被整合,但由于疾控中心的重要性和公众的认知习惯,各地仍将疾控中心的牌匾保留,与“大中心”的牌匾并立。向社会公开发布的文件中,落款通常为两行,第一行是“大中心”,第二行是括号内的市疾控中心。

为保疫情防控,沈阳市疾控中心2月1日即脱离“大中心”独立建制,各市也紧随其后研究部署疾控系统改革方案。整合仅18个月后,辽宁各市疾控中心将重新宣告“独立”。

辽宁省卫健委宣传处相关负责人向记者表示,2018年辽宁省各地疾控系统改革是由各市负责,辽宁省疾控中心层面并没有太大变化。此次疫情后再次改革的工作,则是由各级机构编制委员会负责。

如何建立高效、强大的公共卫生应急管理体系和疾病预防控制体系,一直是近年来社会关注、各级政府部门不断探索的重要工作。

 “在疫情防控中,公共卫生应急管理等方面暴露出不少薄弱环节,群众还有一些意见和建议应予重视。”“加强公共卫生体系建设。坚持生命至上,改革疾病预防控制体制,完善传染病直报和预警系统,坚持及时公开透明发布疫情信息。”5月22日,李克强总理在做政府工作报告时称。

 “婆婆”太多

1月20日晚上8点,沈阳市疾控中心接到任务,中国医科大学附属第一医院出现一例武汉来沈发热病例。此时,疫区中心武汉已经出现明显人传人现象,沈阳市疾控中心也已经早早部署备战,前一天刚刚申请采购的核酸检测试剂正待启用。

沈阳疾控中心立刻派遣队员前往医大一院,就在对患者采样过程中,医院又陆续接收了4例湖北来沈发热病例。通过专业判断,工作人员共对3例患者进行了采样。当晚11点多,队员们带着样本回到疾控中心,连夜进行检测。凌晨3点,检测结果显示1例患者新冠病毒核酸呈阳性。为确保结果的准确性,中心采用另一厂家的试剂再次进行检测,结果仍为阳性。清晨6点,中心将结果上报辽宁省疾控中心。

沈阳的疫情防控战正式打响。正如预想,这场战役并不轻松。

时间回到2018年7月,在辽宁省事业单位改革的背景下,沈阳市疾控中心、沈阳中心血站等14家单位,整合为沈阳市卫生健康服务与行政执法中心(以下简称“行政执法中心”)。辽宁省大部分城市也陆续行动,将疾控中心进行了整合,不再单独保留。

由此,辽宁省各市疾控中心和市卫健委中间多了一层单位。

“最主要的问题就是‘婆婆’太多。”辽宁省一位公共卫生领域专家评价道,比如沈阳行政执法中心正、副处级干部有数十个。疾控中心直属于行政执法中心,但疾控中心主任却不是行政执法中心领导班子成员,疾控中心的任何行动都需要层层申请、审批、签字。“等到行政执法中心的领导凑齐了,黄花菜都凉了。”

整合之后,每当省疾控中心召集各市疾控中心一把手开会,行政执法中心主任自然要到场,同时疾控中心主任也需要参加,再加上科室负责业务的人员,每次省里开会最多时要过去五六个人。

疫情防控开展10天后,沈阳市疾控中心的工作机制迎来转机。在辽宁省统一方针下,2月1日,改革仅18个月的沈阳市疾控中心,正式恢复独立建制。

“最明显的变化就是员工的积极性进一步被激发了。”沈阳市疾控中心相关负责人介绍,疫情防控期间,市疾控中心200多名员工全部被动员起来,每当在群里征集工作人员大家都抢着报名。除了流行病学调查人员被派往一线,后勤和辅助科室的员工也被安排接听电话等工作,同时车队24小时待命,保证各科室顺利运转。

将疾控中心独立并不是沈阳市的单独行动。记者了解到,除大连市和盘锦市等未将疾控中心合并的城市,辽宁省各市都已经确定要将疾控中心剥离,恢复独立建制。

“好像没什么用了”

同一时刻,位于沈阳西南方向不足200公里的营口市,市卫生健康事务中心的员工们正密切关注着疫情发展情况。就在沈阳市第一例确诊病例公布5天后,1月25日,疾控工作人员刘婷(化名)接到通知,营口市确诊一名从武汉返回人员为新冠肺炎病例,且在确诊前几天参加过家庭聚会。

刘婷立刻穿好防护服前往一线。营口市疾控中心主要承担流行病学调查、采样、核酸检测等工作。虽经常自称“老疾控人”,但刘婷正式的所属单位是营口市卫生健康事务中心。

尽管同一时间段进行整合,但辽宁各地的疾控中心改革方案并不一致。

2018年6月1日,辽宁省委、省政府召开省直事业单位改革方案实施动员大会,会议印发了《省直公益性事业单位优化整合方案》和《省直经营性事业单位转企改制组建企业集团方案》。

在当时,辽宁有事业单位35000余家、事业编制超过110万名。其中,省直公益性事业单位有990家。2017年以来,辽宁加大力度加快速度推进事业单位改革,改革针对长期以来这些事业单位小、散、弱的特点,以及政事职责不清,管理体制不顺,生机活力不足,资源配置不合理等问题。

在《省直公益性事业单位优化整合方案》中,保留了省疾病预防控制中心,新组建省卫生健康服务中心,将卫生计生监督局等单位进行了整合纳入其中。

在市一级,如前所述,同年7月4日,沈阳市发布《沈阳市市直公益性事业单位优化整合方案》,组建沈阳市卫生健康服务与行政执法中心,将市疾病预防控制中心、市卫生监督所等14家单位整合纳入。

与沈阳市不同,抚顺市则组建大健康产业研究院(市大健康产业发展服务中心),将市疾控中心纳入。营口市将市疾控中心、血站、紧急医疗救援中心等9家单位整合成立市卫生健康事务中心。

“合并完就觉得我们疾控被削弱了。以前老疾控最多时候有300多人,现在自然减编,中心里原来老疾控的人就剩下150左右了。”刘婷没有想到,疾控中心成为了事业单位改革整合的对象。

“其实在2003年非典的时候,疾控处于一线,还是很受重视和认可的。但是十几年来没有重大传染病、重大公共卫生事件爆发,我们好像就没什么用了。”回忆起近十几年来疾控中心经历的变化,刘婷感到惋惜。

“其实疾控应该被重视起来。”刘婷指出,一旦出现重大公共卫生事件,医护人员冲在诊疗一线,而流行病学调查、采样、防控等工作还是要疾控来做。

疾控往事

疾控中心“消失”18个月,辽宁的这段经历,可以看作疾控系统被边缘化的一个缩影。而近年来财政投入变化,也是一个重要观察视角。

2014年国家 “公共卫生专项任务经费” 的项目拨款为5.29亿元,而到了2019年这笔预算下降到4.5亿元,同比下降14.9%。反之,2014年对公立医院的财政拨款为36.19亿元,到2019年,这一预算增加到50.23亿元,同比增长38.8%。

根据2018年上海市统计年鉴显示,2016年,上海市卫生总费用达到1838亿元,公共卫生机构占比3.5%。公共卫生机构的卫生总费用虽然从2007年的25.25亿元上涨为2016年的64.33亿元(增加了1.5倍),但根据卫生总费用的构成,其占比则从2007年的5.2%下降为2016年的3.5%。

目前,中国疾控系统分为四级——国家疾控中心和省、市、县(区)三级疾控中心,机构数量达到约3500个。

各地区疾控中心的历史,最早可以追溯到1953年,在政务院批准的背景下,全国各地纷纷参照苏联模式建立起卫生防疫站,属于卫生行政部门管理的事业单位,兼有卫生执法监督和技术管理双重职能。到1986年底,全国卫生防疫站达3516个,人员15.53万。

2000年前后,中国开始进行疾控体制和卫生监督改革,在卫生防疫站的基础上,组建各级疾控中心和卫生监督所,疾控中心成为纯技术型事业单位,不再承担监督执法行政职能。

不同于地方疾控中心的发展历史,中国疾病预防控制中心脱胎于中国预防医学科学院,成立于2002年1月。国家疾控中心成立后仅10个月后,非典疫情暴发。

非典疫情初期出现的各种问题,凸显出我国公共卫生系统建设的薄弱。疫情过后,疾控系统受到前所未有的重视,各级财政纷纷予以积极支持。

然而,这种“高光时刻”并未持续太久。虽然近年来各类疫情时有出现,如2005年H5N1、2009年的H1N1流感等,但由于疫情防控科学有序,甚至中东呼吸综合症直接被国家医疗队挡在国门外,并未引起重大公共卫生事件,各级疾控部门虽然做出了重要贡献,但整个疾控事业却并未受到更多重视。

中华预防医学会新型冠状病毒肺炎防控专家组发布论文指出,2009年,中国启动深化医药卫生体制改革,将“促进基本公共卫生服务逐步均等化”作为公共卫生改革的重点,而作为新医改“四梁八柱”之一的公共卫生体系建设,特别是疾病预防控制体系建设严重滞后,甚至在医改过程中被边缘化。

国家卫健委高级别专家组成员、中国疾控中心流行病学首席科学家曾光此前接受媒体采访时曾指出,非典以后,国家确实很重视公共卫生建设,那时候给各级卫生疾控系统都盖楼、买了设备,对急救中心也进行了建设。但是以后的很长时间,特别是过去医改的10年,实际上是公共卫生滑坡的10年,尽管滑坡、从事公共卫生的人待遇很低,但是在甲流防控中公共卫生人依然做出了巨大贡献。

是谁揭示了这个疾病的自然史、呼吸道传播?是谁提出要戴口罩、要洗手?是谁发现潜伏期具有传染性,是谁调查了最常见的潜伏期是14天,并且这14天成为国际标准?这都是搞公共卫生的人提出的。

上述专家组发布论文同时指出,在疾控系统中推行绩效工资改革,最终演变成新一轮的大锅饭,严重挫伤了疾控人员的积极性,导致专业人才流失和非专业人员的涌入。2017年4月起取消作为公益一类事业单位的疾控机构“预防性体检收费”等3项收费,但大部分地区财政保障不到位,机构运转举步维艰。

刘婷介绍,营口市疾控中心被整合前,还承担着计划免疫之外的收费疫苗接种、预防性体检收费等经营性工作。在过去,这部分收入70%上缴财政,30%会作为员工奖金发放。整合之后,市疾控中心成为全额拨款事业单位,不再承担经营性业务。

中部某省一位县级疾控中心工作人员也告诉记者,他和该县公立医院同年资的医务人员收入相差几个等级。

何去何从?

“我国CDC(疾控中心)地位太低,只是卫健委领导下的技术部门。在美国以及很多国家,CDC可以直通中央,不需要逐级申报,甚至在特殊情况下可以直接向社会公报。这是需要改变的,CDC的地位要提高,要有一定的行政权。”2月27日,中国工程院院士钟南山在新闻发布会上表示。

上述公共卫生领域专家指出,相比之下,我国的疾控系统更多的只是提供技术依据,供政府部门参考,但并没有行政话语权。如果基层疾控中心发现紧急情况,需要向当地卫健委汇报,再由当地卫健委向上级汇报。

同时,我国疾控系统人才流失明显。中国疾控中心和原国家卫计委卫生发展研究中心2017年在《上海预防医学》发表的调查结果显示,2010年~2014年,疾控中心人员数量呈下降趋势,年均增长率为-0.40% ,而专业公共卫生机构和医院的人员数量却迅速增长,人员数量年均增长率分别为8.80%和7.95%。每万常住人口疾控人员数也逐年下降,2014年仅为1.41人。单从数量来看,疾控中心人力资源发展远远落后于专业公共卫生机构和医院。 

作为东北地区中心城市,沈阳市疾控中心也面临着骨干、专业人才匮乏的现状。2008年以来,中心仅在2015年和2018年分别招录了15人和18人,区县疾控中心更是连续多年没有招收录用公共卫生专业技术人员,且面临未来重要岗位专业技术人员退休高峰,人才梯队断档的实际情况。

事实上,辽宁省并非只是一个孤例。

上述中部某省疾控工作人员说,现在疾控人才流失严重,特别是基层都缺这方面的核心人才和技术,现在县级疾控不再承担更多的医疗业务,主要是好多方面有限制,比如实验室建设、设备采购和人才等。不过也存在地区差异,像浙江、江苏、广东等地,疾控体制就比较完善些。欠发达的地区不能比。

事实上,早在2008年,广东省疾病预防控制中心开始而参照《中华人民共和国公务员法》管理。而上述中部某省疾控工作人员表示,自己所在单位是财政全额拨款的编制,但财政又是差额拨付,现在单位不能创收,工资差额部分只能不发。

“医改这么多年,公共卫生机构一直在边缘化。” 上述中部某省疾控工作人员如是说。

今年政府工作报告用较大篇幅明确“加强公共卫生体系建设”,并提出“坚持生命至上,改革疾病预防控制体制”,一场事关疾控系统的改革已箭在弦上。相信在不久的将来,公共卫生机构一直在边缘化局面将会改变,我国公共卫生体系综合实力将“更上一层楼”。

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